2012年，城镇规划君何方洪参加科级干部选调，被任命为新疆奇台县城乡规划局副局长，正好赶上奇台县成立撤县设市、申报新疆自治区历史文化名城和“江布拉克景区争创5A级景区”三个领导小组，结果由城镇规划君所在的规划局负责的申报历史文化名城是第一个成功的，而撤县设市今明两年内必将成功，“江布拉克景区争创5A级景区”可能要成为最后一个实现的目标。当时城镇规划君也是奇台县撤县设市领导小组成员之一，还写了很多宣传奇台县撤县设市的文章，虽然从宣传效果来说成效显著，让新疆很多人知道了奇台县正在撤县设市。但是争论也比较多，争论的声音主要集中在“县和县级市有什么区别？只是换一个名字而已”和“撤县设市跟老百姓有什么关系？又不能多发一分钱，只不过是县长变成了市长而已”。曾经城镇规划君专门撰文对撤县设市的利弊和“县与市的区别”进行论述，但由于曾经自己的认知有所不足，故论述得不够全面、准确。今天城镇规划君何方洪以曾经工作过的新疆昌吉州奇台县的邻居阜康市为例，全面分析论述县与县级市的区别和撤县设市的意义。

一、县和市的区别

县和市的区别，简单说就是县制与市制的区别。县是中国出现最早的一般地域性兼职单位，“郡县治天下”从秦开始一直持续至今。市在中国古代早已有之，但作为地方行政建制单位的市，则是中国近代的产物，1921年2月15日广州市成立，成为中国历史上第一个建制市，今年正好是广州市建市一百周年，成为我国第一个庆祝“建市一百周年”城市。改革开放以来，我国许多建制县为适应经济社会发展的需要，陆续改为县级市，为城乡一体化发展和新型城镇化发展作出了重大贡献。

（一）县制与市制

县作为地方单位名称，最早出现于春秋初期，县的设立是中国有独立机构地方政治的开始。县制是指县的行政制度，包括县在国家行政区划体系的层级与县级政府的行政组织与制度。自秦推行郡县制以来的2000多年里，县一直作为我国基层政区单元，随着国家疆域的变迁和政权的更迭，社会经济的发展、人口的增加，我国行政区划体制也多有变化，但作为基层政区的县无论在体制上还是数量上都保持了相对的稳定，边界较少变动，县体制成为历朝历代施行统治的基本政治和行政平台。目前，中国共有1323个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区。

晚清末年，在强大的革命浪潮压力下，清政府于1909年颁布了《城镇乡地方自治章程》，第一次在我国提出城乡分治，对我国近代市制产生了极其重要的影响。1911年，辛亥革命后江苏省临时省议会议决通过并实施《江苏暂行市乡制》，在我国第一次提出了市制的概念。1921年，广州政府和北洋政府先后颁布《广州市暂行条例》和《市自治制》，标志着我国全国性的市制正式诞生。1928年，南京国民政府颁布了《特别市组织法》和《普通市组织法》。这两个行政法规在全国范围内得到实施，从而确定了中国的市制。中国市制的发展主要在新中国成立后。1947年，国民党政府在大陆共设市60个；2013年末我国有直辖市4个、地级市286个、县级市368个，设市658个。截至2021年10月23日，我国共有建制市691个，其中直辖市4个（北京市、上海市、天津市、重庆市），副省级市10个（成都市、广州市、武汉市、南京市、杭州市、西安市、济南市、沈阳市、长春市、哈尔滨市）、计划单列市5个（深圳市、青岛市、大连市、厦门市、宁波市）、普通地级市278个（副省级市和计划单列市在行政区划上也是地级市）、县级市394个。

（二）市比县担负更多的管理任务

我国当代市制由多层次的行政区划建制构成，从法律上划分为直辖市、省辖设区的市、不设区的市及自治州辖市三个层次。从行政等级划分为省级市（即直辖市）、副省级市（包括计划单列市）、地级市（副省级市也是地级市）和县级市四个等级。现在人们还在研讨镇级市（再强调一下，目前我国大陆地区还没有镇级市，浙江省龙港市是县级市），用以推进新型城镇化。当代中国市制兼具城市管理和区域管理的双重性，市既有自己的直属地盘市区，又管辖下级政区。我国建制市的设立一般是从县域析出，上世纪80年代以前设立的各类城市中的绝大多数都是由此而来。从1958年开始，我国市制发生了很大的转变，传统城市型行政区建制开始向城市型与地域型相结合模式发展，直辖市和一些较大的市开始大范围实行市管县体制，市政权除直接管理城区外，还通过所辖县管理广大农村地区。此后，市管县体制越来越多，从80年代开始逐步全面推行。

根据法律规定，县级市不设区，也不辖乡镇，所以县级市按照法律要求应该是传统的城区型行政区划建制。但实际上，在直辖市、地级市通过市管县体制改变传统市制特征的同时，县级市也通过改革设市模式实行了市制由城区型向城市型与地域型相结合的转变。市制的双重职能特征决定了市政权比县政权要担负更多的管理任务。比如地级市一般来说既要直接管理市区经济社会事务，又要管理所辖县的工作，而县对县域的管理是通过下级乡镇来实现的。

（三）县与市经济社会管理各有侧重

县在本质上是与中国社会的农业性质联系在一起的。新中国成立以后，我国实行二元的城乡分治制度，县主要管理农村地区经济、政治、社会发展。在目前，尽管已经引入了市场经济，但长期积累的农业落后状态决定了农村社会的现代化发展仍然是长期、缓慢的，因此对城乡分治条件下农民和农村的管理仍然是县一级国家政权的主要任务之一。县政府工作重点是农业，主要是“三农”问题，上级政府在考核市和县时，二者的侧重点有所不同，考核市主要在城市建设方面，考核县主要在农业方面。县级市总体上说是规模较小的城市，其基本内涵是不设区的市。不设区的市的原型是少数历史悠久的、具有明显地域特色的小型商品经济中心，这类城市基本上是由纯粹的城镇构成的，具有相对发达的城市经济和城市文化。县级市的另外一种类型是近些年来通过撤县建市设置的县级市，即在县的基础和辖地范围内，将县改建为市。由于很多县的经济和社会发展并没有达到整个县域全部城市化的程度，因此改建后的市仍然管辖原有的农村地区，只不过相应扩展了城市政府的部分机构和功能。

（四）县和县级市领导体制的区别

按照我国有关法律规定，县政府是我国的一级地方政府，直接由省级政府管辖。但实际上，在实行市管县体制之前，由地区行政公署领导县；1983年，开始实行市管县体制后，县政府一般由地级市政府直接管辖。县政府是我国县级政府的主体，直辖市所属的县政府的行政级别为地市级。在少数民族聚居地设置自治县、自治旗政府。根据地方组织法规定，县、自治县政府在必要时，报请省级政府批准，可以设立区公所作为它的派出机关。

一般而言，县级市是经济社会发展程度较高的县改建而设的，但仍然属于县的行政级别，除极少的县级市具有省、区直辖的地位外，大部分县级市都受地级市的管辖（代管）。县级市在国家行政组织体系中的地位，大致可以分为以下3种情况：在设立地区行政公署的地方的县级市，受省、自治区的直接领导，并受地区行政公署的监督指导；在实行地级市管理县、县级市体制和民族自治地方的县级市政府，受地级市、自治州政府或行署的领导。从我国宪法和法律规定来讲，县级市可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，但不能设立行政分治区。但从近二三十年撤县改革实践来看，大多数地方的县级市实行的是领导乡镇的体制。浙江省龙港市实行“大部制”“扁平化”管理模式，龙港县级市不设乡镇和街道，县级市直接管辖社区（2020年4月26日龙港市“村改社区”工作全面完成，全市73个行政村全部撤村改社区，至此龙港市无农村村委会，只有102个城市社区。2021年3月，龙港市原9大片区更改为26个社区联合党委）。

（五）改革开放以来县级市与县的区别

改革开放以来，发展经济成为地方政府的首要任务，县级市与县相比重要性突显，配置的各种资源也比县优越。主要有这样几方面：第一，县级市与县相比可以获得更多的城市建设费用；第二，在与省财政分成上县级市有更多的优势；第三，在人员编制上，市比县可以多设一些机构，多安排一些领导职务和人员；第四，市委书记一般高配一级，县委书记高配的不多；第五，县级市可以实行省级计划单列绕过地级市这层级，直接面对省有关部门，容易争取到更多发展资源。因此从宪法的角度来说，地级市对县级市只是代管，而地级市对县则是直接管辖，而全国省直管县级市很多，却很少有省直管县（全国的省直管县级市和县有河南省济源市，湖北省仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区，海南省五指山市、文昌市、琼海市、万宁市、东方市、定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、琼中黎族苗族自治县、保亭黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县，新疆维吾尔自治区直辖新疆兵团管辖的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市、新星市）；第六，县级市的城市总体规划需经省一级人民政府审批，县一级县城总体规划地级市审批即可；第七，在民生工程上有很大不同，如保障房建设县级市得到上级资金和分配名额比县更多；第八，县级市能够获得更多的城市建设用地指标，而县相对要少一些，建设指标的多少对于城镇化发展具有决定性作用。

二、县级市发展模式及对经济社会发展的影响

（一）县级市的发展模式

中国地域辽阔，不同县级市在区位、资源禀赋、经济基础等条件上存在着巨大差异。经济社会发展较好的县域基本上都是在认清自身发展条件和特点的基础上，发挥优势，打造特色产业，走出适合自身的发展之路，形成了各种经济社会发展模式。主要以资源主导型发展模式为主。资源主导型发展模式又有三种类型：第一种是某些县级市因其特殊的气候和地形条件而物种繁多，具有发展农副产品加工业的资源优势。这些县级市多是传统的农业大县，工业基础薄弱，在发展中走农业产业化道路，把农业当工业来抓，积极实施农业产业化、标准化、国际化，不断增强农业竞争力，促进传统农业向现代农业的转变，以此带动区域经济的发展。第二种是某些地区拥有丰富的矿产资源，依托矿产资源发展资源型工业。第三种是一些县级市第一、第二产业相对薄弱，但拥有丰富的自然风光、历史古迹、民俗文化等旅游资源，据此大力发展旅游业，通过旅游业带动当地经济社会的发展。

（二）县级市有利于经济发展上到更高台阶

以新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市为例（因为阜康市在撤县设市之前的城市规模还没有奇台县城大，以阜康市为例论述撤县设市的作用更有说服力），1992年11月3日阜康县以整县改市模式设立县级市，之后阜康市进入一个快速发展阶段。在县改市后，县级市政府的政区属性和政府管理重心开始转移，与此同时政府的经济社会发展战略与目标也发生转变。在撤县设市前，阜康县的发展战略与目标以稳定发展为主，没有特别重视经济发展的结构性和环境目标。在撤县设市后阜康市的发展战略与目标逐步转变，在坚持把发展作为第一要务的基础上，开始探索创新发展的模式，转变经济增长方式，提高经济的竞争力，切实提高人民生活水平，推进城乡一体化，促进城市化的进程。而从实际发展情况来看，阜康也较好地落实了新时期的发展战略，实现了跨越式的发展。

（三）县级市有利于城镇化的加速推进

就以城镇规划君何方洪曾经工作过的新疆昌吉州奇台县旁边的县级阜康市为例（因为阜康市在撤县设市之前的城市规模还没有奇台县城大，以阜康市为例论述撤县设市的作用更有说服力），“十三五”期间，地区生产总值由2015年的138.03亿元提高到2020年的185.31亿元，年均增长5.9%；一般公共预算收入达到19.95亿元，社会消费品零售总额达到35.69亿元，五年累计完成固定资产投资521.71亿元；城镇居民人均可支配收入由2015年的27278元增长到2020年的35555元，年均增长5.5%，农村居民人均可支配收入由2015年的16132元增长到2020年的20885元，年均增长5.3%。阜康累计投入近百亿资金，全面推进城镇公共基础设施和公共服务设施建设。截至2020年，市区建成区面积达到22.62平方公里，城区人口11.49万（建成区面积和城区人口均为城镇规划君何方洪整理的2021年10月12日住建部发布的《2020年全国城市建设统计年鉴》数据），全市绿化面积达876.52公顷，占全市面积的38.75%，2021年9月被评选为“2021中国西部百强县市”，城市的功能和品位显著提升。阜康在基础设施上的投资额每年以超过30%的速度增长，远远高过同期末进行县改市的地区，比如奇台县、莎车县、新源县、叶城县、和静县、鄯善县、玛纳斯县、若羌县、拜城县、轮台县以及最近一两年内已经撤县设市的库车市、沙湾市等。

（四）县级市有利于城乡统筹发展

无论是从城镇规划君曾经工作过的新疆自治区和新疆兵团，还是城镇规划君所在的湖南省怀化市调研来看，推进城乡发展一体化县级市要比县搞的要好，这可能与它的经济实力有关。县级市依托工业化、城镇化发展的积累向农村地区投入，比县具备明显的优势。阜康市地处天山北坡，农业基础薄弱，工业实力雄厚，已进入新型城镇化的加速期，在新疆自治区乃至全国省直管县中具有较强代表性，且其位于乌鲁木齐都市圈核心区和天山北坡城市群中心区，在统筹城乡发展方面积累了较为丰富的经验。阜康市所处的昌吉州东四县区域农村人口庞大，在现代化过程中还要解决好农民问题，包括农民转移就业、增收及农民市民化问题，从而为农业规模化、专业化创造条件。阜康农业现代化建设滞后于工业化和城镇化，因此，必须在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。撤县设市后在两个方面有比较大的推进。